《文化产业导刊》2020第4期
《政策法规视角下我国公共数学文化建设发展探析》
作者 ：李丹丹 华中师范大学 国家文化产业研究中心
摘 要：在国家构建现代公共文化服务体系的大框架下，我国公共数字文化强势走进大众视野，是人民文化权利提升的重要表现。以国外公共数字文化建设现状为比较对象，加强对我国现状的整体性认知，从而梳理出我国公共数字文化政策法规。按照时间顺序以“五年规划”为关键期，分为起步、形成和初步发展三个阶段，探究我国公共数字文化的政策导向：公共数字文化参与主体的演变、公共数字文化资源类型的演变、公共数字文化服务供需的演变以及公共数字文化建设管理的演变。加强对未来我国公共数字文化政策法规的思考，增强不同公共文化机构之间资源整合的力度，制定数字文化创意产品相关政策细则，落实相关考核、评价、督察制度，落实政策的执行力度以加快公共数字文化建设，提升服务效能，全面进行文化建设与文化治理。
关键词：公共数字文化；文化建设；文化政策；政策导向
一、 引言
改革开放 40 多年，人民对美好生活的向往不仅包括物质上的富足，而且包括精神上的愉悦，伴随着日益凸显的文化需求，社会公众文化权利意识明显提升。顺应发展趋势，5G 时代的到来密切了互联网、移动设备与人民日常生活的联系，公共图书馆、美术馆、博物馆等公共场所成为社会公众的文化天地。
公共文化是人民享受的基本文化权利，是追求自由、平等的重要反映。伴随互联网数字化技术与传统文化的结合，产生了“数字文化”这一新兴文化形态，即文化的数字化、数字的文化化，便利了文化内容的采集、存储、展示、传播与消费。基于此，公共文化越来越多地转化为公共数字文化。公共数字文化是在数字环境下产生的文化类型，属于公共文化的范畴，是公共文化与数字文化的综合体；以满足民众基本数字文化需求为目标，不仅能够成为提供社会公共服务的资源性文化，也可成为进行社会管理的政策性文化。 例如：公共图书馆把馆藏图书书目数字化以便于为公众提供馆藏资源信息，同时对部分珍贵古籍内容数字化扫描来达到保护古籍的目的；公共博物馆利用人机交互、全息投影等手段丰富展陈内容，增强展览内容的可读性与趣味性；非物质文化遗产管理中心通过虚拟现实技术等数字化手段存储与再现非物质文化遗产的内容与文化空间，保留非物质文化遗产的活态性，全面保护与传承非物质文化遗产。
公共数字文化强势进入社会公众生活，国家实施的全国文化信息资源共享工程、数字图书馆推广工程等措施推进了公共数字文化建设的步伐，因而，从政策法规视角简要分析公共数字文化建设有利于探究政府主体关于公共数字文化政策的导向以及依据国家导向的民众参与主体行为研究。
二、公共数字文化建设概况
熟悉公共数字文化建设的涵义，先从概念上加强认知，同时分析国内外公共数字文化建设的现状，综合性了解其发展状况，有利于为公共数字文化政策的梳理与研究做铺垫。
（一）公共数字文化建设涵义
图 1 公共数字文化建设涵义
2011 年 11 月，我国发布《文化部财政部关于进一步加强公共数字文化建设的指导意见》，意见指出：公共数字文化建设包括数字化平台、数字化资源、数字化服务等基本内容，以制度体系、网络体系、资源体系、管理体系和服务体系建设为着力点，构建海量分级分布式公共数字文化资源库群，建成内容丰富、技术先进、覆盖城乡、传播快捷的公共数字文化服务体系， 如图 1 所示。由此可知，我国加强公共数字文化建设，全力构建公共数字文化服务体系是为人民服务，进一步为社会公众提供公共数字文化服务，切实保障公共文化服务的公益性、基本性、均等性、便利性。
（二）国外公共数字文化建设现状
信息技术、数字技术、网络技术等现代科学技术被广泛应用与传播，在这样的背景下，为抢占技术与实践的制高点，各国先后针对公共数字文化内容实施了具体措施，为公共数字文化建设提供借鉴与保障。
早在 1990 年，“美国记忆”课题由美国国会图书馆立项，整理了国会图书馆重要的文献、图片、影像、录音等信息并对其进行数字化保护，反映了美国建国 200 年来的文化历史，为公众提供共享和学习的平台，也推动了世界范围内记忆遗产的数字化保护进程；1992 年，联合国教科文组织为避免档案和文献的集体记忆被遗忘、破坏而启动“世界记忆”项目，最大限度地保护遗留的遗产；1995 年美国建成博物馆互联网系统，将博物馆内馆藏信息录入数字网络，为公众提供足不出户的信息资源与服务。
进入 21 世纪以来，法国率先发布《数字法国 2012 计划》，强调发展数字内容生产和支付，提供多样化数字服务，改革和治理数字经济生态系统等内容；时隔 3 年，法国再次出台《数字法国 2020》 ，为法国信息化发展提供了良好的生态环境，切实维护了法国公民的文化权益；国际图书馆协会与机构联合会（IFLA）《数字图书馆宣言》也指出数字鸿沟即信息鸿沟，图书馆要通过数字化服务打破地理界线，公平地提供给世界人民了解信息的渠道 ；再如英国博物馆、图书馆和档案馆理事会（MLA）实施的“聚宝盆”（Cornucopia）项目 。这些公共数字文化建设的有益探索与实践成功地营造了公共数字文化健康发展的环境，有助于数字资源整合与公众信息获取。
（三）国内公共数字文化建设现状
相较于国外公共数字文化建设的探索，我国起步稍晚，1998 年河南博物院网站上线标志我国数字博物馆建设的开端。从 2002 年党的十六大报告中提出“国家支持和保障文化公益事业”，到 2002 年起建设公共数字文化工程——全国文化信息资源共享工程，再到 2005 年强调“逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”，我国公共数字文化建设在公共文化服务体系的框架下开始迅速发展。
目前，我国公共数字文化建设工作框架基本建立，覆盖全国的服务网络基本成型，资源库群初具规模，服务模式不断创新，政策标准逐步完善，保障水平明显提高，对构建现代公共文化服务体系发挥了重要的支撑作用 ，形成了以文化信息资源共享工程、公共电子阅览室建设计划、数字图书馆推广工程等项目为重点的公共数字文化工程并取得一定成效，同时深入实践社会全国文化调查及数据库管理系统建设、“中国记忆”文化艺术基础资源数字平台和国家公共文化云等项目，满足人民群众的基本文化需求，增强文化发展的活力与创造力。为推动公共数字文化建设深入基层、乡村等地方，提高公共数字文化在社会中的重要影响，我国也颁布了一些政策法规来加强基础设施建设，保障公民的合法权益。虽然与国外相比我国公共数字文化建设还在摸索，但在发展过程中也形成了独具特色的文化政策。因此，梳理并且研究我国公共数字文化政策就成为重要课题。
三、我国公共数字文化政策法规形成与发展
21 世纪以来，伴随信息网络技术的发展，我国开始把目光投向公共数字文化政策法规的讨论与制定。以文化和旅游部出台的政策法规为例，把“公共数字文化”作为关键词搜索文化和旅游部的政策法规，查阅到政策法规正文中带有“公共数字文化”的文件 56 个，政策法规标题带有“公共数字文化”的文件 3 个。我国公共数字文化政策按照时间顺序以“五年规划”为关键期，可分为起步、形成和发展冲刺三个阶段。
（一）2001年——2010年 ：“十五”、“十一五”时期——起步阶段
2002 年起，文化部、财政部共同组织实施国家重大文化惠民工程——全国文化信息资源共享工程，其在我国公共文化服务体系建设中具有战略性、基础性地位；2002 年 4 月，我国发布《关于做好基层文化教育资源共享工作的通知》，通知指出推进文化共享工程的实施，利用教育电视频道传输文化信息 ；2005年7月和11月，政策开始侧重于基层、农村的数字文化建设，突出强调发展数字文化网络、构建农村公共文化服务网络；再到2007 年 4 月，我国发布实施意见明确文化共享工程的重要性以及加强管理推动其建设步伐；8 月颁布实施新中国成立以来的第一个国家文化发展纲要，提到了重点文化工程和重大文化项目等数字文化内容。“十五”、“十一五”时期我国公共数字文化政策处于摸索起步阶段，并没有明确提出“公共数字文化”的概念，但在政策中多有提及数字文化、数字网络、文化共享工程等相关词汇，表 1 所示部分公共数字文化政策。（注：政策文件来源于中国政府网、文化和旅游部官方网站。）
表 1 2001 年——2010 年 公共数字文化政策
（注：政策文件来源于中国政府网、 文化和旅游部官方网站。）
（ 二 ）2011 年 —— 2015 年：“十二五”时期——形成阶段
2011 年 11 月，我国首次在《文化部财政部关于进一步加强公共数字文化建设的指导意见》中明确提出“公共数字文化”这一概念，包括公共数字文化建设的重要性、指导思想、建设原则、目标任务等内容，强调重点实施三大惠民工程（文化共享工程、数字图书馆推广工程、公共电子阅览室建设计划），开启了全方位推进公共数字文化服务的新进程；文化部并于 2013 年印发《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》，纲要主要指出从促进公共文化领域文化和科技融合发展，强化公共文化服务的技术支撑方面来提升数字文化的建设水平 ，把公共数字文化建设纳入公共文化服务体系范畴；除此之外，在政策中也增加了文化信息社会化服务、公共文化机构数字化建设、整合各级各类面向基层的公共文化资源等条款。
表 2 2011 年——2015 年 公共数字文化政策
（注：政策文件来源于中国政府网、 文化和旅游部官方网站。）
“十二五”时期我国公共数字文化政策处于快速形成阶段，明确“公共数字文化”、“公共数字文化建设”等涵义，突出强调推进基层文化服务，加强公共数字文化建设，加快构建现代公共文化服务体系等信息，它更侧重于把公共数字文化建设纳入公共文化服务的范畴笼统概述，表 2 所示部分公共数字文化政策。
（三）2016年——至今：“十三五”时期——初步发展阶段
2016 年 12 月 25 日，《 中华人民共和国公共文化服务保障法》的颁布是文化立法的一个重大突破，完善了我国文化法律体系，弥补了公共文化领域法律条例缺失的短板，其中第三十三条法律条款提到：构建标准统一、互联互通的公共数字文化服务网络，鼓励支持开发数字文化产品以及加强基层公共文化设施的数字化和网络建设 ，从法律意义上肯定了公共数字文化服务的供给与管理，对于推动数字文化治理进程，丰富群众文化生活，促进公共文化服务的标准化与均等化具有里程碑意义；时隔 3 天，文化部发布《文化部“一带一路”文化发展行动计划》，把数字化技术应用到“一带一路”的发展中，建立“丝绸之路”文化数据库，打造公共数字文化支撑平台， 利用数字化手段弘扬中华优秀传统文化，促进“一带一路”沿线国家的文化交流，树立国际性文化视野；2017年7月，《文化部“十三五”时期公共数字文化建设规划》提出数字文化助力脱贫，强调供需对接，创新服务方式提升服务效能以及落实考核评价、督察等细则，明确规定了新时期公共数字文化建设的新任务；除此之外，文旅部为了突破文化工程的瓶颈，特出台实施方案来具体性创新公共数字文化服务业态，进一步推动公共数字文化工程的融合发展。“十三五”时期我国公共数字文化政策处于初步发展阶段，公共文化服务保障法保障了公共数字文化建设的坚实发展，且制定了新时代发展规划，全面且细化条款，它更侧重从文化工程、数字库、服务效能等方面来表述，表 3 所示部分公共数字文化政策。
表 3 2016 年 ——至今公共数字文化政策
（注：政策文件来源于中国政府网、 文化和旅游部官方网站。）
四、我国公共数字文化的政策导向研究
为人民服务和社会主义服务构成了中国文化政策的核心价值观和国家文化治理的核心价值观。 于此逻辑，公共数字文化政策的核心价值观是为人民和社会主义服务，且公共数字文化政策的出台与发展构成了数字文化治理的重要内容，因而需要研究我国公共数字文化的政策导向，充分发挥公共数字文化在社会发展中的重要作用，更好取之于民，用之于民。
（一）公共数字文化参与主体的演变
公共数字文化参与主体从各级政府到全社会力量演变。21 世纪以来，我国就确立了政府在公共文化管理中的领导地位。2007年，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》规定：“在各级党委、政府的领导下和政府有关部门的支持下，齐心协力，狠抓落实，做好规划的实施工作。” 近年来，我国着力增强公众参与公共数字文化建设的意识，拓宽公众参与渠道，探索社会力量参与建设的实现路径。2013 年，“十二五”时期“引导社会力量参与公共文化服务”到 2017 年“十三五”时期“鼓励和支持社会力量参与公共数字文化建设，加大政府和社会力量的合作力度”，标志着我国正在着力构建全社会力量参与并管理公共数字文化建设的新格局。公共数字文化参与主体的演变是我国公民文化权利意识增强，企业等社会力量崛起的重要反映。
（二）公共数字文化资源类型的演变
公共数字文化资源类型由单一到多样演变。我国以公共电子阅览室建设计划、数字图书馆推广工程等公共数字文化工程为抓手的重点项目在建立之初主要以基础性数字文化资源为主，如：艺术普及基础资源库、全民阅读基础资源库，以达到满足人民基本文化需求的目的。在弘扬和传承中华优秀传统文化，推动中华文化走出去的大背景下，我国逐渐扩展公共数字文化资源数据库。2016 年，我国《文化部“一带一路”文化发展行动计划》中提出逐步建立“丝绸之路”文化数据库；2017 年提出除了建设基本数字文化资源库，还要加强地方特色、少数民族数字文化资源建设；且于 2019年 4 月《公共数字文化工程融合创新发展实施方案》中增加文化精准扶贫、旅游等主题的资源库，这些政策法规细则的增加都体现了公共数字文化资源类型由单一到多样的演变，反映了人民多样化的文化需求及传承优秀传统文化等多样化目的。
（三）公共数字文化服务供需的演变
公共数字文化服务从需求为主到供需并重演变。公共数字文化服务的核心就是为人民服务，因而公共数字文化服务开始主要以人民需求为主，通过多渠道措施满足人民群众差异化需求。伴随我国经济迅速发展的态势，政府除了重视需求，也逐渐重视提高公共数字文化供给能力，《文化部 财政部关于进一步加强公共数字文化建设的指导意见》指出通过公共数字文化制度涉及、网络设施、资源建设等创新服务机制，提高公共数字文化供给能力。再到 2017 年“十三五”时期，线上线下有机结合的一站式服务促进供需有效对接，并且促成“戏曲动漫进校园”、“百姓大舞台”等服务品牌的形成，提高公共数字文化供给精准度，提升服务效能。公共数字文化服务从需求为主到供需并重演变反映了我国经济结构的转变，侧重于使资源要素实现最优配置，提升公共数字文化服务供给的质量和数量。
（四）公共数字文化创意产品的演变
基于公共数字文化的创意产品从忽略到重视演变。我国政府起初提出向公众提供公共文化产品，其侧重基于公共机构等场所的图书、艺术品等已存在的物质产品的供给，产品的创意性明显缺乏。文化作为国家的软实力，是一个民族团结力与凝聚力的重要标志，在文化的影响力提升的同时，文化产业的发展也成为社会日益关注的话题，公共数字文化创意产品的开发就是在文化产业快速崛起的背景中做出的重要决定。《中国公共文化服务保障法》提到国家支持开发数字文化产品；“十三五”时期公共数字文化建设规划细化了具体条款，鼓励公共图书馆、博物馆等公共文化机构深入挖掘自身特色，结合现代科技开发与推广实用性与艺术性兼具的数字文化创意产品，培育产品品牌。在政策的鼓励与支持下，各地纷纷响应，故宫博物院的数字文化创意产品的开发就是典型案例。基于公共数字文化的创意产品的开发是延长产业价值链，提升产品附加值，增强用户体验的必要举措。
（五）公共数字文化建设管理的演变
公共数字文化由单项建设管理向双向互动转变。早在加强公共数字文化建设的指导意见中我国政府就主要加强公共数字文化的内容建设、网络安全管理等内容，公共数字文化建设管理呈现单项提供的特征，缺少群众的互动与评价。“十三五”时期我国在公共数字文化建设管理中强调建立和完善“第三方”评价机制，加大群众满意度测评方式的应用，坚持“建管用”并重，注重政府与人民群众的双向互动。公共数字文化由单项建设管理向双向互动转变，切实保障了人民当家作主的地位，对于提高服务效能发挥了积极作用。
五、对未来我国公共数字文化政策法规的展望
我国公共数字文化政策在实践的驱动下不断完善与修订，但公共数字文化建设历程短且存在资源整合、服务和产品提供等问题，对于政策的制定还是提出了诸多挑战。根据目前公共数字文化建设现状和政策导向研究，可以发现公共数字文化建设将会是未来提供公共文化服务的主要方式之一，实践是理论的来源，完善公共数字文化政策就成为未来趋势。
第一，国外一直以来强调加强不同公共文化机构之间资源整合的力度，借鉴国外经验，我国在未来应尽快出台相关法律条文加强博物馆、图书馆、科技馆、艺术馆、非物质文化遗产管理中心等公共文化机构的交流与合作，促进数字文化资源整合，加强不同类型资源的存储、管理、展示与传播。
第二，制定数字文化创意产品相关政策细则，例如关于公共数字文化的 IP 开发、更广泛的社会参与、保护知识产权等相关内容，同时侧重于开发与推广以青少年为目标的数字创意产品，加大公共数字文化向教育方面的倾斜力度。
第三，落实相关考核、评价、督察制度，保证政策的执行力度。政策的执行需要各级政府及全社会的广泛参与，不仅政府学习落实，人民群众也要作为主人翁广泛参与、评价，加强政府与其对接力度，加快公共数字文化政策的落地执行，保障公民的文化权利。
参考文献：
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