《文化产业导刊》2019第2期
《户籍改革、大国大城，与中国城镇化的新价值批判》
作者：于一洋（方塘智库区域战略研究中心研究员）
4月8日，国家发展改革委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》，提出要继续加大户籍制度改革力度，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。
这次的政策文本相较于2014年《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》中所提出的“严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”，可谓是政策基调的一次重大转折。大国大城的战略倾向占据主导，这也符合当前中国城镇化发展进入城市群、都市圈建设新阶段的基本趋势与特征。但这并不意味着奉行多年的中小城镇化战略就此低头，因为县域崛起和乡村振兴也是影响中国城镇化发展的关键变量。大都市圈要发展，中小城镇也要发展，区域协调发展才是硬道理。
在我们看来，本次户籍制度改革堪称一次关键性闯关，是为中国城镇化进程增添重磅砝码。其本质并不是在大范围空间格局上对人口分布做大的调整，这是因为当前中国的人口分布大格局已经趋于稳定，其真正目的是在继续强化城镇群人口集聚的同时，重在调整区域内存量人口结构和分布，使得户籍城镇化跟上常住人口城镇化，激活城市群、都市圈的劳动力市场活力，增强劳动力蓄水池效应，为都市圈发展松绑。
城镇化战略向大国大城转向，助推都市圈发展
城市规模的基底就是人口的规模，都市圈亦然。纵观国际发达国家的城市发展历程，可以明显发现，伴随着城市化进程的是人口不断向城市群、都市圈集聚。即便是在城市化后期阶段出现的郊区化（如美国），也是在都市圈范围内进行的存量人口调整，在人口劳动力作为最重要的生产要素可以自由流动的前提下，极少出现人口向小城镇和农村回流的现象，这是符合经济规律的。
虽然一些发达国家在城市化进程中也出现了一些问题，如20世纪60年代伦敦出现的“大城市病”等城市问题，但这些问题并不是由人口过多导致的，而是人口在有限空间内的分布不科学导致的，所以为了解决这些问题才有了后来成功的伦敦都市圈。
改革开放以来的中国也是如此，多年来的城镇化高增长使得中国出现了许多超大、特大城市，人口大量集聚，所带来的人口红利也使得中国城市经济快速增长，如北京、上海、广州、深圳现如今已经跻身世界级城市之林。
人口总是随着产业和就业机会的集聚而集聚，这是人口流动的基本规律。由于规模效应带来的成本降低，绝大多数产业都具有集聚效应，以产业集群的形式存在，而承载大多数产业集群的空间就是城市群和都市圈。这意味着更多的资源、更多的资金、更先进的技术、更优质的服务等等都在这里，那么显然，这些就等于更多的就业机会和更高的劳动报酬，人口自然向这里流动和集聚。
过往长期以来，“控制大城市人口增长、积极发展中小城市、走区域均衡发展路线”的思路占据主导，但控制大城市人口增长只是控制了户籍人口的增长、控制了大城市土地供给，对常住人口的增长一直无能为力。不仅如此，中小城市的土地供给不断走高，但其人口的增长却明显慢于土地供给，有些城市甚至出现了人口负增长，这就是人口城镇化与土地城镇化的不匹配，既带来了人口问题，也造成了土地资源的极大浪费。
所以，在中国区域发展思路已经调整为区域协调发展的今天，在中国的城镇化战略重心向大国大城转向的当下，中国的城镇化还有很长的路要走，人口城镇化还有非常大的增长空间，未来十年甚至更长的时间周期内，人口还将继续向城市群和都市圈集聚。
那么很多人会问，中国的许多城市也出现了较为严重的大城市病，户籍制度放开会不会进一步加剧这些问题。我们认为不会。上文中已经提到，在大的空间尺度范围上，中国的人口分布格局已经趋于稳定，不会再出现大规模的人口迁移和流动，所以这次户籍制度改革对大城市的人口增量作用不会明显。
这次户籍制度放开，更为值得关注的是对存量人口的调整。从100万—500万人口的Ⅰ型Ⅱ型大城市到500万人口以上的超大特大城市，都不同程度地放宽了落户条件。对于城市群和都市圈而言，这是对区域内人口更加合理分布和流动的重大政策利好。大空间格局下的人口迁移不会发生，但空间尺度较之次一级的城市群、都市圈内的人口分布却一直在调整，因为无论如何，大城市城区的承载力都是有限的，中心城市和其周边次一 级的城市和卫星城、产业新城形成的现代城市体系才是承载人口集聚的主要阵地。
我们在过往的文章中曾重点提到，要素自由流动是决定都市圈发展的关键变量之一。都市圈内各个层级的城市其经济社会发展并不是均质的，这说明区域内部各要素的集聚、 扩散、回流和滴涓效应始终存在，也就是说要素在都市圈内应该是一直自由流动的。那么人口和劳动力作为经济生产环节中最为重要的生产要素，能否在都市圈内部无障碍地合理自由流动，直接决定其是否实现了最优配置、能否发挥最大生产效率。
户籍制度的放开，大国大城的战略转向，都使得都市圈人口合理分布、自由流动的政策壁垒逐渐消弭，在继续推动都市圈人口不断集聚的同时，使都市圈户籍人口城镇化逐步跟上常住人口城镇化，人口城镇化逐步跟上土地城镇化，这样一来，都市圈规模扩张和人口结构就形成了协调发展的动态平衡。
户籍制度放宽，扩大都市圈劳动力市场供给
在我们看来，本次户籍制度的放宽改革，其作用目的并不仅仅是继续对超大、特大和Ⅰ型大城市所在都市圈的人口集聚和分布进行调整，更重要的作用是对都市圈现存人口结构尤其是劳动力结构进行调整。对于中国当前的新型城镇化发展阶段而言，相比于都市圈的人口规模和数量，更重要的是劳动力的结构和质量。
根据新经济地理学理论，假设都市圈区域内劳动力供给是完全弹性的，那么就存在本地市场效应，即消费需求市场越大的地区其名义工资越高；也存在均衡价格指数效应，即生产部门越集聚、越丰富，价格指数越低，对劳动力的吸引力也越大。所以劳动力就在这两种效应的循环累积因果中不断集聚，那么显然，作为劳动力基数的人口也在都市圈不断集聚。但现实中这种假设难以实现，即在中国现行的户籍制度限制下，劳动力供给不可能是完全弹性的，也就是说户籍制度的限制一定程度上会阻碍劳动力的集聚。
不仅如此，户籍限制还会导致消费转移效应。简单来说，就是户籍限制越严格，非户籍劳动力落户越困难。但非户籍劳动力同时也是消费者，其消费倾向会向其户籍所在地或者家乡转移而非进行本地消费。考虑到中国各大都市圈内庞大的非户籍劳动力群体，所带来的消费转移效应将对本地消费市场带来巨大下行压力，消费下行会降低名义工资，进而降低对劳动力的吸引力，形成恶性循环。
造成消费转移效应的主要原因就 是无法落户带来的公共服务和社会福 利缺失，这样就会使得这个群体的储 蓄增加而消费减少。尤其是在教育和 医疗方面，孩子无法与本地人家孩子 同权入学，自身也难以享受到与本地 人等同的医疗条件，造成孩子在原户 籍所在地接受教育，自身也存在随时 因病返乡的可能，这些都会使得非户 籍劳动力将更多的收入用于保障孩子 和自身在家乡的消费。
由于户籍限制，大量的劳动力人口只是在城市居住和工作，却因没有户籍而无法真正融入这个城市成为“本地人”，更遑论在整个生产雇佣过程中，一直存在的“户籍歧视”问题。面对众多教育、医疗等公共服务和社会福利资源无法享受的现状，很多有知识、有技能的劳动力很可能选择回乡或者“转战”其他城市，这即造成了劳动力流失的同时也缩短了单位劳动力的劳动年限，是对于劳动力资源的极大浪费，进而使得整个都市圈的劳动力供给减少。
所以这次户籍制度改革放宽，一方面可以调整超大、特大城市的存量人口。有效推动户籍人口城镇化进程，打开了各个层次的劳动力真正融入所在城市的通道，使得外来劳动力可以与当地原住民享受同等的公共服务和社会福利，在归属感和认同感方面获得极大提升，有效增强人口和劳动力对于当地的黏性，提高劳动积极性，在削弱消费转移效应的同时强化本地市场效应和价格指数效应。户籍放开将持续改善都市圈的人口结构和劳动力结构，活跃人力资源市场。
另一方面，给一些城市继续吸引增量人口提供了政策空间。很多城市将以这次户籍放宽结合本身的吸引力继续吸引人口和人才的集聚，为城市和都市圈经济发展增添活力。虽然大规模的人口迁移基本不会再发生，但在小规模的人才流动方面将依旧频繁而剧烈，尤其体现在年轻人群体。正如最近几年各大城市如火如荼的“抢人才”大战，正是对于人才价值尤其是年轻人重视的体现。放开的户籍制度更将会给这个局面再添一把火。
人口城市化，尤其是劳动力人口的城市化，是支撑一个城市和都市圈健康持续发展的重要举措。这是因为以劳动力人口为基础的人力资源市场与城市产业发展存在明显的耦合关系。一个国家、区域和城市长期的经济增长动力就是人口，人口集聚带来庞大的消费需求市场和劳动力供给市场，而任何生产要素都是要通过人粘合在一起，任何产业都是需要人才作为基础支撑。
在中国人口增长乏力且逐渐趋于老龄化的今天，劳动力供给是十分有限的，且劳动力成本也是逐步增长的，所以对于一个区域或城市而言，无论是长期的、彻底的留住现有劳动力还是持续吸引新的劳动力前来，都将明显提升劳动生产率和经济活力。所以，户籍制度放开不仅推动了人口城镇化进程，也将加剧城市对于劳动力和人才的争夺。
